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实际上,尽管费城会议的分歧表现为修约与制宪之争,邦权与民权之争,集权与分权之争,但归根结底,其实是席位之争。只要看看两派的阵营就知道。主张会议应该突破授权制定宪法的“制宪派”,主张权力基础属于人民(people)的“民权主义者”,还有主张建立强有力全国最高政府的“国权主义者”,几乎不是弗吉尼亚人(如麦迪逊、伦道夫),就是宾夕法尼亚人(如威尔逊、古文诺·莫里斯),同样,认为会议只能修改《邦联条例》的“修约派”,主张权力基础属于各邦(state)的“邦权主义者”,还有反对中央集权的“邦联主义者”,也多半来自小邦,不是来自特拉华(如贝德福德),就是来自新泽西(如佩特森)。所以,费城会议前一阶段的争论,也可以说大邦与小邦之争。
态度微妙的是那些中等邦。
中等邦主要是马里兰、纽约、南卡罗来纳和康涅狄格。从前面的辩论看,这几个邦最活跃的几位代表,比如马里兰的路德·马丁,纽约的兰欣,南卡罗来纳的巴特勒,康涅狄格的谢尔曼,都站在小邦一边,只有纽约的汉密尔顿算是例外。
汉密尔顿是美国历史上的风云人物,参加制宪会议时只有三十二岁。他的母亲是英法混血儿,自己则是私生子。汉密尔顿少年丧母,曾在一家商号做学徒。老板见他智力超人,雄心勃勃,便筹款资助他求学,曾先后就读于新泽西巴博学堂和国王学院(哥伦比亚大学前身)。1774年,不满二十岁的汉密尔顿中断学业,投身革命,写了一些广为流传的小册子,后来又成为华盛顿的秘书、副官和密友。1786年9月,汉密尔顿参加麦迪逊倡议召开的安纳波利斯会议,在会上提交报告,指出邦联正处于危机时期,并和麦迪逊一起筹划了这次制宪会议。所以,汉密尔顿则站在麦迪逊他们一边,是一点都不奇怪的。
在6月18日的全体委员会上,汉密尔顿作了长达五个小时的发言,集中阐述了他的制宪纲领和建国主张,提出总体政府必须吞并各邦的“国权主义”观点,这一点我们已经在第三章第三节讲过。汉密尔顿表示,他对两套方案都不友好,但更反对佩特森方案,因为佩特森方案是维护邦权的。而在他看来,只要邦政府存在,贪婪、野心、利益,所有这些主宰大多数人和公共机构的激情,就会源源不断地流进邦政府的小溪,不会流到总体政府的大河里。一旦各路诸侯施展他们的地方主权,很快就会找到蚕食总体权力的门道,最后把国家的主权贬低到只剩下一块门面。因此,唯一的办法,就是把全部主权都集中到一个总体政府。至于平等表决权,虽然各小邦必欲得之,但大邦决不会同意。因为这不符合人类的本性。一个政府如果建立在坏的原则上,它就总有一天会垮台。
这是汉密尔顿对佩特森方案的反应。麦迪逊当然不会这么少年气盛,但他也一点都不含糊。6月19日,即汉密尔顿发言的第二天,麦迪逊也在全体委员会上发表长篇大论。他首先从契约论和国际法的高度阐述制宪的合法性,其次提出考察一个方案是否适当的标准,然后逐条分析《新泽西方案》。他问:这个方案能不能防止各邦违反国际法和对外条约呢?能不能防止各邦吞蚀联邦权威呢?能不能防止各邦之间相互侵犯对方权利呢?能不能保障各邦内部安全呢?能不能确保各邦出现良好的立法和行政呢?能不能保证联盟防止外国势力呢?他的结论是不能。因此,他希望小邦考虑,这个方案将把他们引向何处,如果固执己见结果将会如何。麦迪逊说,也只有两种可能。一是各邦保持独立,二是多邦分别结盟。第一种选择的结果,是小邦将时时面临大邦的雄心和权势。这和在总体政府的保护之下,大家欣欣向荣,个个利益平等,彼此不许欺负相比,哪个对小邦更安全呢?再说第二种选择。也请小邦想一想,当你们和一个强大的邻邦结盟时,难道也能指望每邦平等一票?这些大邦给予小邦的条件,难道会比伦道夫方案还要宽松?最后麦迪逊指出:现在主要的难题是席位问题。这个问题解决了,其他问题都将迎刃而解。
麦迪逊发言以后,马萨诸塞代表鲁弗斯·金提出一个问题:下一步,是按伦道夫的方案来讨论,还是按佩特森的方案来讨论?经过表决,马萨诸塞、康涅狄格、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、北卡罗来纳、南卡罗来纳、佐治亚七邦赞成,纽约、新泽西、特拉华三邦反对,马里兰赞成反对各半,会议认为伦道夫方案比佩特森方案更可取。于是将全体委员会讨论伦道夫方案以后形成的报告发给每个代表,并向大会报告。第二天,即6月20日,会议按照麦迪逊他们的设想进入第二阶段,开始以制宪会议的形式讨论《全体委员会报告》。
应该说,这是麦迪逊、威尔逊、汉密尔顿一派不小的胜利,但对于小邦来说同样是峰回路转。因为他们的提案虽然被否决,但小邦却由此得知,没有他们的支持,大邦什么事情都休想做成。威尔逊虽然扬言大邦单独结盟,但实际上谁也不敢这么干。相反,他们还不断劝说小邦,说三三两两地各自结盟其实对小邦不利。威尔逊甚至在表决之后发表声明,说他和汉密尔顿的观点相反,并不主张全国政府吞并各邦政府。各邦政府不仅要继续存在,而且要和全国政府和睦相处。汉密尔顿则解释说大家误解了他的意思。他只是说各邦不能作为国家存在,不是说各邦不能存在。他还宽慰小邦说,弗吉尼亚、马萨诸塞、宾夕法尼亚三个大邦隔得老远,利益也不相同,不可能联合起来。何况总体权威越完整,强邦欺负弱邦的可能性就越小,所以小邦大可不必杞人忧天。这说明什么呢?说明他们还是离不开小邦的支持。
于是,小邦决定据理力争。
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三 唇枪舌剑(1)
兰欣首先发难。
6月20日,兰欣发言全面抨击制宪会议,提出费城会议无权改变邦联体制,无权作主标新立异,声称各邦决不放弃主权,指责伦道夫方案对各邦的伤害比当年的英国有过之无不及等等(请参看本书第三章)。兰欣还特别反驳了汉密尔顿6月19日的说法。他说,我的同事说大邦的利益不会刚好同时相同,要小邦不要害怕。如果这话当真,即各邦之间确实存在普遍一致的利益,那么,不论实行现在的席位平等制,还是实行拟议中的席位比例制,对所有的邦岂不是同样安全?这一招是很厉害的。因为把汉密尔顿他们逼到了死角:要么承认各邦利益一致云云不过弥天大谎,要么承认不肯同意平等表决权没有道理。
路德·马丁和谢尔曼都发言支持兰欣。路德·马丁说,各邦是美利坚人民生命所系。他们把自己的生命、权利和安全,都寄托给这些分开的主权,而他们之所以结盟,则正是为了支持自己的邦,不让自己的邦被别人吞并。各邦人民已经把他们的权力授予各邦议会。只要他们的邦政府不解散,他们就不会收回授权。
谢尔曼也说,过去,大邦并没有因为小邦享受了平等表决权而受到拖累,这说明从长远看,各邦的利益原本是一样的。何况邦联议会的工作并不亚于任何政府,它还帮我们赢得了战争。当然,如果席位分配的难题没有别的办法解决,他也可以同意实行两院制,其中一院的席位按比例分配,但条件是另一院内各邦席位平等。
谢尔曼话音刚落,威尔逊就顶了回去。威尔逊说,革命取得成功,不是《邦联条例》的功劳。大邦确实作了让步,但那是因为当时没有别的选择。第二天(6月21日),威尔逊又说,大家总在问,各邦政府如何能够得到总体政府的保障?其实这个问题也可以反过来问:各邦政府如何能够做到保障总体政府?如果各邦政府认为,只有由他们自己指派议员参加总体政府,才能捍卫自己的权利,那么,是不是也可以给总体政府对等的自卫机会,也指派一些人到各邦去当议员呢?如果说一方要求保障是必要的,那么,另一方要求同样的保障也合情合理。可惜本人实在看不出总体政府对各邦政府有什么危险。就算总体政府当中万一有人产生了这种念头,全国议会本身就会哗然。这种哗然势必传播到各邦议会,最后传播到全体民众中去。这时,总体政府就会去保全各邦政府的权利,就像各邦政府会保护公民的个人权利一样。全国议会的议员都来自各邦,怎么会不维护各邦的权利?
麦迪逊同意威尔逊的观点。他认为:一,总体政府侵蚀各邦政府权力的危险,小于各邦政府侵蚀总体政府。二,总体政府侵蚀各邦政府的权力不会致命,各邦政府侵蚀总体政府的权力则会。因此,更需要防范的,是各邦政府侵蚀总体政府的权力。
这一场辩论的结果是:七邦赞成,纽约、新泽西、特拉华三邦反对,马里兰赞成反对各半,制宪会议同意联邦议会由两院组成,麦迪逊一派胜第一回合。
第二回合是在6月25日,讨论联邦议会第二院(参议院)议员由各邦议会选举。威尔逊坚决反对。他说,这将使人民处于一种双重关系之中,既是总体政府的公民,又是某邦政府的公民。非但如此,威尔逊还提出:我们在建立总体政府时,应该尽量抽掉邦政府这条思路,视各邦政府为不存在。总体政府并非各邦政府的集合,而是全体人民的集合。总体政府的目的,不是各邦,而是组成国家的全体人民。因此,是个人,而不是各邦,应该在总体政府中拥有自己的议员。
三 唇枪舌剑(2)
艾尔斯沃斯不同意威尔逊的说法。他认为,不论由谁选举议员,议员总是他所在的那个邦的公民。同样,不论通过什么渠道,各邦也总是会想方设法把自己的独特看法反映到总体政府。因此,必须维持各邦政府及其代理人的存在。在幅员如此辽阔的国家里,没有各邦政府的合作,根本就不可能支撑住一个共和政府。要想做到这一点,唯一的办法,就是把总体政府嫁接到一个一个的邦政府上去。
约翰逊和威廉森(北卡罗来纳)都同意,就连弗吉尼亚代表梅森也支持。梅森说,大家已经一致同意,要使一个政府有效,就必须赋予它捍卫自己的能力。要使组成政府的各个部门有效,每个部门也必须能够自我捍卫。而授予各邦政府这种权力的唯一办法,就是让他们委任联邦议会第二院的议员。
这时,麦迪逊提议,先不讨论参议员由谁选举的问题,改为讨论参议院席位的分配,即讨论《全体委员会报告》第八条:“第二院席位分配方式与第一院相同”。南卡罗来纳的巴特勒则提议改为讨论第七条:“第一院席位分配实行比例制”,麦迪逊也同意。麦迪逊的意思是,只要席位是按人口比例分配的,由谁选举倒是不很重要。可惜他们两个的提议都没有被通过,而大会第三次表决的结果是:九邦赞成,宾夕法尼亚和弗吉尼亚二邦反对,会议同意第二院议员由各邦议会选举,小邦胜了第二回合。
这次表决结果是意味深长的。因为除了宾夕法尼亚和弗吉尼亚,其他邦,包括北卡罗来纳和马萨诸塞这样的大邦,马里兰、纽约、南卡罗来纳、康涅狄格这样的中等邦,都站到了新泽西、佐治亚和特拉华这三个小邦一边。事后麦迪逊总结,尽管只有比例制才符合民主原则,但两个大邦的“得理不让人”,也确实会引起其他邦更深的忧虑和更强烈的反弹。
这种反弹在6月27日爆发出来。这一天,大会讨论《全体委员会报告》第八条:“第二院席位分配方式与第一院相同”。坚持反对费城会议制宪的“四大金刚”之一路德·马丁发表长篇大论,而且情绪激动,语无伦次。路德·马丁是马里兰代表,出席会议时四十三岁。他是马里兰的检察总长,精通法律,熟悉情况,但口才极差。每次发言,无不使人的耐心累到极点,这次发言又长达三个小时,而且头天没讲完,第二天又接着讲。路德·马丁的基本观点是:一,建立总体政府的目的是为了保全各邦,而不是直接治理个人。二,总体政府的权力应该限制在狭小的范围内,休想多要。三,个人与总体政府实无多少相干,和本邦政府反倒关系密切。把公民交给总体政府,等于把他们扔回自然状态。四,各邦政府的成立,得到人民的授权。没有各邦选民的同意,谁也休想解散。五,各邦在遵守邦联议会立法方面表现良好。纵有问题,也是因为力所不及。六,各邦享有平等的表决权,是缔造合众国的基本思想。这个思想以公正和自由为基础,并非仅仅出于策略的考虑。虽然各邦有权