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和内阁互相牵制互为补充使皇权得到充分的挥。
从雍正时期开始主义中央集权程度又进一步大大提高就有清一代来说雍正的君主权力可以说达到登峰造极的地步。
雍正年间由于连年对西北准噶尔部用兵往返军报频繁而内阁办公地点在太和门外距内廷较远既不便于保守军事机密又不便于皇帝亲授机宜于是在雍正七年（1729）六月于皇帝住处隆宗门附近设立了军机房。雍正十年（1732）三月军机房改称军机处（全称：处理军机事务处）。军机处初设时就是为了“筹办军务”即处理军务机要所以既无正式衙署只有“值庐”（临时性的简陋办公处所）亦无专职官员都是“内廷差使”。当时在军机处入值的军机大臣、军机章京都是带原官衔兼在军机处处理事务。这个原属临时性的军事机构在完成其历史使命之后本应裁撤但因为这个机构有利于皇权的挥不但未予裁撤反而权力不断扩大以致成为凌驾于内阁和议政王大臣会议之上的最高权力中枢。这样内而六部卿寺及九门提督内务府太监之敬事房外而十八省无事不综汇“军国大计罔不总揽”2。直至光绪二十七年（19o1）另设督办政务处方略分其职。至宣统三年（1911）改设责任内阁时军机处方废止前后执政18o多年。
军机处之所以能由“筹办军务”的临时机构转而成为执掌军国大计的常设机构完全是为适应主义中央集权统治的需要。军机处地处内廷便于宣召皇帝意旨能迅贯彻执行并具有严格的保密性即使王公大臣没有皇帝特旨也不准到军机处值房。甚至其帘前窗外、阶下均不许闲人窥视。皇帝召见军机大臣连太监也不许在侧。军机处有官无吏全部工作由军机大臣主持军机章京办理职官简练“办事较为密”效率高。军机大臣由皇帝在满汉大学士、尚书、侍郎、京堂等官内特简然后应召入值。军机章京由军机大臣在内阁中书及六部司员中挑选优长文笔者传取任用人数无定额且属兼差。尽管地位显赫但若皇帝不满意随意可以斥罢回原衙门完全是听命于皇帝的附庸。军机处扩大以后具体职掌主要有六：一是撰拟谕旨和处理奏折；二为议大政议后提出应因、应革、应止、应行等处理意见奏报皇帝裁夺；三系谳大狱参与重大案件审拟；四乃参与重要官员的任免和考试；五是随侍皇帝出巡奉旨出京查办事件；六系为皇帝准备处理政事的参考资料。权力所及均系朝廷军政大计。
尽管军机处权力很大但时刻处于皇帝的严密监视之下为了不使“大权旁落”削弱皇权从雍正开始又采取一系列限制办法以掣其权从而保证皇帝“乾纲独揽”皇帝不交办的事务军机处无权过问。即使交办的事务也只是遵照皇帝意旨协助处理“而不能稍有赞画于其间也”1。2《清史稿》卷176《军机大臣年表》。
1赵翼：《瞻曝杂记》卷1。
军机处设置以后皇帝之下的中枢权力随着军机处权力的扩大而逐渐生转移。先议政王大臣会议的权力进一步削弱。雍正时期为了使旗人“只知有君主不知有管主”继续推行康熙末年开始的削弱八旗王公旗主权力的政策对旗主实行严格的监督。军国大计已不交议政王大臣会议讨论议政王大臣也只是一个虚衔既无应办之事又无处置之权殊属有名无实乾隆帝弘历便于乾隆五十六年（1791）十月下令取消议政大臣名称。其次雍正、乾隆时期内阁的权力亦受到极大的限制。尽管雍正时将大学士的品位提升为正一品内阁大学士成为皇帝之下的最高官员犹如列朝的丞相“勋高位极”“品列皆文班”但如不入军机处兼任军机大臣就唯有空名并无多大实权。因为军机处权力扩大以后内阁被排斥于机密政务之外军机处撰拟的谕旨诏令不经过内阁而直接由军机处密封经驿马递送给各地方督抚称为“廷寄”直接交给中央各部院的称为“交片”各地方的奏折也不经内阁而直接交军机处。特别是乾隆十三年（1748）以后停止使用奏本奏折与题本成为两种并行的上行文书。中央和地方官员往往先用奏折向皇帝密报机密事物而题本只报告一般例行公事。这样主管题本的内阁所处理的只是通过题本上行下达的一般例行公事其实际权力大大削弱。
这样一来军机处就把议政王大臣会议和内阁的职权集于一身直接听命于皇帝皇权得到高度的挥也在一定程度上简化了办事手续提高了行政效率。
此外清朝为了加强对少数民族特别是对蒙古族、藏族、回族地区的统治在朝廷设置理藩院专管“外藩”事务其地位与六部相当。雍正元年（1723）以后以满洲王公、大学士兼理院事。
中央中枢机构的权力高度集中皇帝在任用官员方面也别具一格。一方面在中央机构中实行“满汉复职制度”如在内阁规定大学士、协办大学士满汉皆用；在六部规定尚书满汉各一员左右侍郎满汉各一员。另一方面让满族官员处于掌实权的核心地位虽然满汉官员同任一职决定权却往往掌握在满洲贵族手中军机处的领班军机大臣一般大多是满洲贵族。至于议政王大臣会议清一色的全部是满洲贵族所组成。再从中央中枢机构高级官员的人数上看也是旗人占优势。据统计从顺治三年到光绪二十年（1646——1894）内阁和六部的官员中从大学士、尚书、侍郎、员外郎、主事旗人任职的约占4oo名而汉人任职的只有16o余名。这些都表明清朝统治者不仅高度集中权力同时将核心权力交由满洲贵族执掌并利用满洲贵族监视汉族官员从而达到“乾纲独揽”。
常设督抚编制保甲清代地方机构设省、道、府（州、厅）、县（州、厅）四级。行省（简称省）是地方最高一级行政组织每一省或二省、三省设总督一人总督是地方最高长官俗称制台。总督掌管所统辖地区的文武、军民总理戎政戍守疆土。道、府副将以下官员都由总督向朝廷奏请升迁和罢黜并有对外交涉之权。每省另设巡抚一人是一省地方政务的长官主管考核地方官员、督理粮饷、关税、漕政、督察科举考试和兼理军事。总督和巡抚在明朝中后期初设时是属临时派遣性的清朝固定为常设官员。督抚同属统辖一方的封疆大吏。总督例兼兵部尚书及都察院右都御史为从一品官巡抚亦例兼兵部侍郎和都察院右副都御史衔为正二品官均以军职而兼民政监察地方。清代在鸦片战争前设总督8个即直隶总督（管辖今河北及内蒙一部分）、两江总督（江苏、安徽、江西）、闽浙总督（福建、浙江、台湾）、湖广（湖南湖北）总督、云贵总督、两广总督（广东、广西、海南岛）。分任各省的巡抚18个即江苏、江西、安徽、山东、山西、河南、福建、浙江、湖南、陕西、广东、广西、云南、贵州、湖北、四川、直隶、甘肃其中直隶、甘肃、四川等省由总督兼巡抚。督抚是清朝在地方实行统治的支柱所以清朝统治者历来选派亲信充任以便加强对地方权力的控制是皇权在地方上的代表。总督和巡抚一般多用满人和汉军旗人。康熙时一般汉人任督抚的“十无二三”。乾隆时巡抚满汉各半而总督仍多用满人。后来也有汉人充任总督巡抚中汉人的比重也逐渐增加。为了对总督和巡抚的权力加以限制并使其互相牵制有时一省既设总督又置巡抚督抚同住一城督抚事权交叉而统一于中央。每省督抚之下设布政使和按察使分别管理行政和司法。
此外清代还有相当于省一级的特别行政区一是新疆、西藏、青海、外蒙古、东北等地区一是京畿地区和盛京地区。清代在新疆、西藏、青海、外蒙古、东北等地设有驻戍将军、办事大臣、参赞大臣、领队大臣、帮办大臣等官员署理所辖地区军政事务。盛京地区是清皇朝祖宗祥之地京畿地环卫皇城所以亦设置特殊地方政权。清入关以后把盛京作为“留都”并于盛京地方设辽阳府顺治十四年（1657）改为奉天府设府尹一人掌管盛京地方政事。乾隆二十七年（1762）规定由盛京将军节制。乾隆三十年（1765）又实行军民分治府尹亦由盛京六部特简大臣兼任。京畿地区设顺天府管辖京师及附近州县掌京畿地区政事。雍正元年（1723）以后由六部尚书、侍郎内特简大臣一人兼管府尹事。奉天、顺天两府府尹可直接向皇帝奏事其地位相当于各省的巡抚。
省之下设道、府（州、厅）、县（州、厅）由道员、知府、知县执掌政事。知府以下官员多用汉人。地方基层政权实行保甲制度是清代巩固统治的又一重要措施。
清初即实行保甲制度乾隆二十二年（1757）正式颁布的保甲法规定：每十户为一牌设牌头。十牌为一甲设甲长。十甲为一保设保长。牌头和保甲长均由地主衿绅及望族的族长担当以监视管辖区内的人民的活动和人口流动情况。每户的户主姓名、职业以及丁男口数都一律写在“纸牌”上“出外注明所往入则注明其来”1。其目的在于“弭盗”。保甲制不仅推行于内地农村各城市镇草墟以及偏远山区、少数民族居住区都一律编制保甲。严密的保甲组织密布全国城乡广泛地控制着社会生活的各个方面起着巩固清王朝统治基础的作用。
广开科举屡兴文狱为了加强思想领域的控制清朝统治者采取怀柔和镇压的两手政策。一方面采取笼络手段用科举考试办法网罗地主阶级知识分子；另一方面大兴文字狱残酷镇压具有反清思想的汉族地主阶级知识分子。
清初在未统一全国以前即已采取科举办法考选秀才、举人。顺治年间科举制度基本定型。全国统一以后于康熙初年在全国范围内推行。清代科举制度基本上沿袭明代。清代科举大致为四级即童试、乡试、会试、殿试。尚未取得生员资格者都叫童生童生经过县试、府试、院试统称为童试童试考中的叫秀才。举人可参加每三年在京城由礼部主持的会试会试考中的叫进士。然后皇帝在殿廷对会试考中的进士进行考试叫做殿试。殿试中式者分为三甲：一甲取三人状元、榜眼、探花赐进士及第状元授翰林院修撰榜眼、探花授翰林院编修；二甲取若干人赐进士出身；三甲亦取若干人赐同进士出身。殿试中试者除一甲三人外还须进行一次朝考试毕分别授职。考中者授翰林院庶吉士再入院读书然后取得高官厚禄。未中者分别用为主事、中书、知县等。清代科举八股文仍占重要地位八股格式更加机械化形式死板内容空泛。四六骈体的殿试策颂联套语千篇一律竟成了登上仕途的主要手段实际上是束缚知识分子思想的桎梏。清初对于满洲、蒙古八旗子弟采取另外一种类似科举的特殊考试即在试题内容上只有汉文译成满文和蒙古文称为“翻译科”录取分满、汉两榜。雍正开始满汉一体考试录取时同榜张贴。除正常进行的四级考试外有时奉“特旨”举行特殊考试称为“特科”如“博学鸿儒科”、“经济特科”、“孝廉方正科”、“恩科”等。康熙十七年（1678）曾开“博学鸿儒科”由在京三品以上大臣在外各地督抚保荐有一定才学和声望的知识分子直接进行殿试只考诗赋不考八股一经录取即授翰林院官职。这一次“特科”罗致了汉族知识分子中的“名儒”如朱彝尊、汤斌、毛奇龄等143人。其中5o人分别授侍读、侍讲、编修、检讨等职。有清一代统治者对科举考试极为重视曾经颁布严格的《科场条例》但考场作弊、士子贿赂、主考舞弊的案件仍接连不断。清代的科学制度一直延续到光绪三十一年（19o5）才由清廷下令废止。至此自隋唐以来一直作为1《清朝文献通考》卷22《职役》二。
封建统治选拔人才的主要办法的科举制度才结束其历史使命。
除了通过科举考试这一“正途”入仕而外康熙十二年（1673）还诏举“山林隐遗”实际上就是要罗致那些明亡之后、暂时不肯仕清的汉族衿绅以扩大满汉地主阶级联合统治的基础。翌年又颁行捐纳制度即向朝廷捐款纳资以购买官位和职衔。这样一方面可以使封建国家得到一笔可观的财政收入同时又为有钱的地主、商人及其子弟谋取官职开辟了新的门径。但捐纳制度弊端丛生不仅使清皇朝的封建官僚机构恶性膨胀同时也导致吏治的日益败坏。
在怀柔、笼络的同时清朝统治者对于不利于他们统治的思想言行采取严厉的镇压措施一方面收缴、销毁和篡改不利于清王朝统治的书籍另一方面大兴文字狱。
文字狱即“因文字贾祸之谓”。中国封建社会历史上历代封建皇朝屡兴文字之狱而清代文字狱次数之多处罚之严实为历代所罕见。清初统治者忙于军事征服没有余力来解�