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新南非政府1994年执政后就承诺通过法治、和平的手段，经过一定时间，渐进地消除土地问题上的不公平。该年的《重建与发展计划》也列入了土改内容。当时宣布经过20年，到2014年将有30％的土地重新分配给黑人。
但直到最近，祖马总统在纪念1913年种族主义《土地法》100周年之际发表文告，承认土改“一直进展缓慢，2014年再分配的目标将无法实现。迄今只有670万公顷的土地被转移、再分配和归还。”缓慢的原因在于非国大政府在公平问题上一直坚持赎买而不是剥夺、在效率问题上则坚持发展商业性黑人农场，而不是用传统部落农业取代白人农场农业这两大原则。上述670万公顷土地中有400多万公顷是政府收购的，这些土地上共有4813个农场已转移给黑人。通过各种再分配方案，这400多万公顷土地惠及了23万多黑人，包括5万多妇女，32563个年轻人和674名伤残军人。2010年以来，南非政府又以资本重组的方式改造了696个大农场，即以政府参股和黑人入股的方式把原来完全由白人独资的农场改制为股份化的农业企业，这696个资本重组农场中有332个种植场，364个畜禽养殖场，共为4982名全职工人解决了就业，并投资18亿兰特建设基础设施。这些农场全部盈利，到2013年1月底已经收入1。26亿兰特。＇25＇
南非黑人农工
土改缓慢引起了像马勒马那样的激进人物的强烈抨击，他甚至主张学津巴布韦搞暴力土改。南非民主政治中也有不少团体要求加速土改。但是即便在“更左”的祖马取代“自由主义的”姆贝基后，非国大政府的土地政策仍然一以贯之。原因有二：
一是种族隔离制度废除后黑人加速进入城市，尤其是原来“流动工人”在“黑人家园”的家属，即留守儿童、留守老人、留守妇女之类大都进城团聚，南非本国籍“农民工候鸟现象”基本消除，2009年南非5000万人口中只有1200万生活在农村，农业劳动力与产值占全国总量的比重更只有几个百分点，土地问题的压力相对而言不是很大。
二是如同在非农业领域一样，非国大政府实行“以福利代替清算”，以二次分配代替产权剥夺的社会民主主义政策，尽管土地改革步伐缓慢，但农村公共服务进步明显。祖马政府宣布：“生活在农村的人们也应该有水，电，卫生，优质的医疗保健和教育，有道路和赚钱机会。”因此决定把土地改革工作从农业部剥离，另设专门土改机构。而让农业部专注于国家的农村发展计划。南非政府仍然强调农村优先，但值得注意的是已经不怎么提土改优先了。
尽管如此，土地问题在南非还并未解决，它仍将继续成为民主政治中的一个话题。尤其是南非自种族隔离制度末期和过渡时期以来一直失业率、犯罪率高企，生活在警方治安力量薄弱的农村地区、而又相对富裕的白人农民—农场主便成为犯罪分子重要的作案对象。袭击白人农场，尤其是造成命案的袭击事件频发，成为南非治安问题的一个突出方面。据说4万余农场主中近二十年来累计已有3000人遭到谋杀，命案发生率四倍于城里——而众所周知，南非城里的暴力犯罪已经够严重的了。于是，正如在土改问题上非国大政府受到两方面的抨击——“工人”嫌土改太温和，“农民”却说土改太激进——一样，在农场主遇袭问题上也是“右派”指责政府惩办不力，“左派”指责政府小题大做。
如果按过去的意识形态史观我们会说这是针对白人富户的农村“起义”，正如过去我们把中国古书上所有关于“贼”、“寇”的记载都编入“农民起义资料集”一样。但是今天在南非，“白人农场主遇袭”问题反而使激进土改更难进行：
一是现今南非民众和政府都对犯罪率高企深恶痛绝，对犯罪都要谴责和惩办。结果常常使政府面临尴尬。如1997年曼德拉总统在此类报道的压力下亲自批准建立了保护农场的专职警察部队，结果到2003年发现这支部队成了当年白人极右翼民兵的变身，不得不予以解散。2010年白人极右翼分子欧仁·特列布兰奇在自己农场被两名黑人农工谋杀，他本人原来搞过极右翼恐怖活动并曾因此被判刑，是个声名狼藉的人，但他的被杀却使他变成偶像，数千人参加葬礼，白人右翼舆论强烈反弹，把这类事件称为（针对白人的）“种族主义暴行”，而政府除了呼吁“冷静”外却无法反击，还宣布禁唱马勒马派的一首激进歌曲（其中有“杀死布尔人”的歌词）。这类报道的众多已经在某种程度上把白人农场主塑造成了“弱势群体”，对他们的激烈措施反而更难出台了。
二是袭击使许多农场主弃耕和逃离也影响了农业生产，并在国内外引发了对南非“津巴布韦化”的担忧。
三是与袭击罪案频发的同时，农业工人有组织的博弈却不发达，而且有所行动也往往得不到城里工会的支持。在强工会、多罢工的新南非，这一现象耐人寻味。2012年8月在马里卡纳矿山工潮的影响下，西开普省一些葡萄园农工发动“有组织但没有政党、工会和NGO支持的罢工”，被视为“沉寂几十年后”出现的农场工人运动，但工大会的当地组织却反对这一罢工，使这次罕见的农业工潮无果而终。＇26＇加之十多年来，南非农业中的全职农工不断减少，农场主更倾向于雇用季节工和外籍劳工，也使得农业工人难以形成足够的压力集团。
因此一般认为目前的温和土改政策还会继续，尽管争论仍然存在。
“彩虹”的启示：新南非十九年评述
四、“非洲的瑞典”：民主南非的工会与福利制度
马里卡纳矿山事件：如何缓和阶级斗争
尽管如此，严重的贫富分化仍然制约着新南非的发展并导致明显的“阶级斗争”，这就可以理解，为什么“工会太强、罢工太多”并不是“完全民主的高人权国家”都会有的现象。但是在南非的条件下搞民主，这确实是很难避免的。
由于贫富差别，尤其是黑人中的两极分化严重，社会上的不满情绪是很明显的。而另一方面，南非在长期反对种族隔离斗争时期社会动员程度已经发展到相当的高度。南非的工会会员就有310万，占正规劳动大军的25％。而且与美国小工会林立的情况不同，南非工会的集中程度也高，最大的南非工会大会（COSATU，简称工大会）是世界上三大工会之一，下属21个行业工会，共有会员180多万，占全国工会的近60％。虽然她是与非国大结盟的执政“三方联盟”中的一方，但在民主南非的体制下她并不是“官办工会”，这个工会不是强制加入的，也不能禁止其他工会与之竞争，要想维持自己的影响，就必须在工人维权上做出成绩，而不是只搞些“发发戏票，唱唱跳跳”。因此工大会不仅有自己的集体诉求，而且常与政府意见相左。例如在艾滋病问题上，工大会就反对姆贝基政府“土法抗艾”的政策，要求向公众全面提供抗逆转录病毒药物。
工大会会徽
当然比抗艾更实质的是劳资关系。政府如果介入，就还会发生“劳政关系”。如前所述，这种民主社会的“阶级斗争”通常不会“你死我活”，但是也有激化到流血的。典型的就是2012年的马里卡纳矿山惨案。
马里卡纳事件
2012年，南非最大铂金生产商隆明公司马里卡纳矿山的数千工人发生“野猫罢工”（没有工会组织的自发罢工）。从8月10日起全国矿工工会（NUM）决定支持，矿工们声称：“民主已经18年了，我们不能老拿3000兰特。”他们要求把月工资一下提高三倍，达到12500兰特。但是另一工会“矿山与建筑工人联合会”（AMCU）认为这样高的提薪率会“搞死”矿山，反对发动这次罢工，两边遂形成对立。南非黑人劳工从“流动劳工”时代就有不少人保留部落时代的带刀习惯，发生纠纷时动武也不是新闻，但这次就闹大了。12—14日该矿发生冲突，导致10人死亡。16日警察大规模介入，与罢工矿工发生激烈对抗，34名矿工被枪杀，警察与公司保安各有2人死亡。消息震惊全国，其他矿山工人纷纷罢工声援，高峰时全南非有7。5万名矿工卷入工潮。南非各政治力量纷纷表态，政府也展开调查。警方说罢工者先开枪，罢工者的说法却相反。从新闻照片看一些罢工者的确持有刀枪等简单武器，这在南非也不稀奇，但媒体报道很多死者是背后中枪，而且不少人远离警方警戒线，是死于远距射杀。于是舆论渐对警方不利。但是矿方则表示增薪三倍的要求无法承受。在政府和社会各方介入调解后，平均加薪22％，另外一次性发给2000兰特的妥协方案逐渐被各方接受。被捕矿工370人也由政府下令分批释放。至9月20日，工潮平息。而22％的加薪成为全国矿山的普遍措施，也算是44名矿工鲜血换来的成果了。
马里卡纳事件引起了很大震动，祖马总统为此宣布全国下半旗哀悼一周，有媒体甚至比之于种族隔离时期的沙佩维尔惨案。这次事件深刻地揭示了经济利益或曰“阶级利益”造成的分野：事件发生后，依靠工人选票的南非共与工大会都出来指责作为盟友的非国大政府，而非国大方面，拉马弗萨这样的矿工工会前领袖因为此时自己也成了矿主，却出来指责罢工的“暴徒”，而他不久前还在反对姆贝基“自由主义”的斗争中作为“左派”冲锋在前！作为另一极，前非国大青年联盟首领马勒马不久前因“极左”刚被非国大开除，此时便再次鼓动矿工要求“矿山国有化”。可是绝大多数矿工只求加薪，并不认为“国有”官僚比民营老板更好对付，连南非共也反对他的主张。
马里卡纳事件最终还是以妥协解决。事实上在代议制民主条件下这也是“阶级斗争”的通常结局，马里卡纳流了那么多的血，应该是个例外。但是人们总是有平等诉求的。南非的贫富悬殊起源于种族隔离时代，谈不上起点平等，后来的“蜜蜂法”也有掌勺者私占大饭锅之嫌，规则不尽公平。那怎么办呢？
人为“拉平”等于搞普遍清算，不仅大动荡的代价社会难以承受，而且从津巴布韦“革命”的实际效果看，南非人民对此也不敢恭维。那么通过税收—福利的“二次分配”来进行平等化的调节，就是民主社会里并不“你死我活”的阶级斗争理所当然的结局了。
姆贝基时期的非国大政府，由于在鼓励投资、开放市场、维护产权和财政—货币政策方面的谨慎政策（不搞凯恩斯主义的财政扩张），被南非共等左派攻击为“新自由主义”。但如果从分配方面看，这届政府其实还是非常左的。正是在姆贝基时期，南非出现了由“负高福利”向“正高福利”的急剧转型。
南非宗教人士就马里卡纳惨案发出呼吁
我以前曾提到阿非利卡白人统治的南非有“黑人各尽所能，白人按需分配”的“种族社会主义”特征，单就白人而言那是个几乎类同北欧的高福利体制，尤其是“穷白人”受到很好的照顾。但是黑人则处于“既无自由又无福利”的境地。由于初始分配就是黑贫白富，二次分配又是白人锦上添花，黑人“有雪无炭”，这种“福利”在宏观上就成了一种扩大而不是缩小不平等的反向调解，我称之为“负福利”。民主国家只有高福利和低福利之分，是不可能有“负福利”的。但是旧南非和我国这样的“负福利”就是个严重问题。
改变负福利的方式有渐进和激进之别。渐进方式是通过逐渐增加最下层的福利而控制上层的福利，减少反向调节的力度，或者说是从“负高”变成“负低”，逐渐变成“零福利”（不一定是无福利，但福利分配与初始分配同比例给予，不平等既未增加也未减少，调节效果近于零），再进一步变成正福利，这时才有西方意义上的高福利和低福利之别了。我国这些年的福利改革正处于零福利前的渐变过程。我曾以某省的医疗改革为例：过去最底层的农民完全自费看病，一般国家职工比农民初始收入就高，却还有基本水平的公费医疗，而高官初始收入