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② 《大清光绪新法令》，第45页。
① 芬彻：《中国的民主》，第112、223页。
① 参阅《剑桥中国史》，第12卷，第4章，P。E。扬所著论袁世凯独裁的段落。
② 肖邦齐：《中国名流与政治变革》，第31—34、186—190页，和各处。
① 参阅本书第6章（比昂科著）。
② 王树槐：《清末江苏地方自治风潮》，《中央研究院近代史研究所集刊》，第6集 （1977年6月），第319—327页。马飞文：《川沙的地方自治与当地民众，1911 年》，《远东研究中心论文选》，第1集（1975—1976年），第47—84页。罗克 珊·普拉兹尼阿克；《中国农村的社会与抗议：辛亥革命前夕的抗税与县乡政 治》（加利福尼亚大学戴维斯分校，博士学位论文，1981年）。
区域政体
从构成宪政运动的提议、章程及地方权力竞争的一片混乱中，出现了一些改组地方政府的具体活动。由于中央政府失去在地方贯彻其意志的能力，这类活动首先在省的保护下扎下根来。这一情况实不足为怪。活动是从山西省的军阀领袖阎锡山的计划开始，他打算通过把新的重点放在村级组织，以便更好地控制山西。省里的这种创议由于是从军事掌权者开始的，所以不大可能很重视民众动员或参与。尽管这种计划无不冠以“自治”的美名，但是实际重点却完全在另外的方面。
山西计划
由山西督军阎锡山在1917年创始的“村制”，是能说明下面过程的例子，官僚政治的解决办法是从自愿主义和民粹主义的纲领中产生出来的，并最终成为民国时期地方政府的主要统治形式。阎锡山的村制是两种趋向的产物，两者的意图都是保守的：第一，袁世凯（在1913—1914年）取消县和省的自治，接着推行区的地方行政“实验”制度，区是县以下大体上与传统的乡规模相同的单位。根据袁世凯1914年的计划，这些区由任命的区长管理，区长实质上是县政府的助手。区被阎锡山采纳作为县与村的桥梁；每县三至六个区，主要作为警务与税务的行政当局而发挥作用。第二，阎锡山利用乡绅想通过教育和改造公共道德以求得乡村复兴的积极参与的传统。
山西村制的起源可追溯到乡绅领导的模范城镇河北省翟城；翟城实验后来在20世纪20年代末和30年代，作为定县计划的基础而很有名（见下）。翟城米氏家族积极参与地方教育和自治，甚为成功，县知事孙纯斋宣布该镇为模范镇，后来该县本身又为模范县。孙纯斋于1914年任定县知事。两年后他被阎锡山选为山西省省长。不管他的提升是否归因于他在村级行政管理上的独特经验，他抓住这个机会力促他的恩主阎锡山推行他振兴地方政府的方法。孙纯斋任职不到一年去职，但这种新的行政体制仍然是阎锡山实行地方控制的基本战略。①阎锡山的新村制正像它的发展所显示的，与袁世凯政府1914年颁布的地方自治章程相当一致。这些章程的目的在于驯服民国初期生气勃勃的县和省的政治活动，因为在县、省的政治活动中，地方名流与官府争夺对地方财源的控制权。袁世凯废除省、县议会，目的在于地方政府中有更多的官府色彩；基本单位区的行政辖境太大，难与任何县以下的自然单位一致（例如太大，难与标准的集市乡镇一致）。它的含意是清楚的，县以下的自治在经过一系列的规定阶段以后终于出现时，对官吏的监督比对地方社区的政治组织更易作出反应。①新“村”制所增加的单位就是村，类似清代的“编村”，在村内，小社区一般在村长领导下相互联系起来。村制随着在山西的发展，变成了一个传达政府指令的次官府结构。村长一般不识字，依靠县当局指派，几乎不能独立地主动行事。一份1922年的督察报告断定，他们甚至不能有效地贯彻官方的命令。区长能力较强，虽然全是山西人，但都不派在本县任职，这等于把前清“回避规定”扩展到县级以下的行政单位。作为低级行政官吏，他们不可能鼓动“自治”之类的有生气的地方政治运动。然而，省政府的直接任命使他们在官僚政治体系中有较高的地位。
山西村制的官府气味，在划定行政村界的活动中得到加强。划定村界是以已知的行政管辖权代替惯常的人际关系。更重要的是它对土地税的管理有用。行政村起的作用相当于清代催征税粮的里甲，可是如今有了根据阎锡山当政初期进行的地籍测量所划定的更准确的村界。②就行政史而论，阎锡山大受吹捧的“村制”，只不过相当于实质上的旧时帝国税政体制，加上自愿主义的自治外表，附以十进制户口单位的旧保甲监视系统的翻版而已。
在这方面，阎锡山的村制是20世纪把整个征税责任确定在村，从而加强村作为政治行政单位做法的一个例子。成问题的特别税以“摊款”闻名，这是为满足政府不断扩大的需要而向地方社区特别征收的。摊款最初是一种支付巨额的庚子赔款的方法，但后来成了为省及地方政府的现代需要，特别是军事需要而筹款的通行方法。阎锡山在建设军队方面的成功，多归因于他卓有成效地由村经办摊款向地方社区征税。这显然是他的“村制”的预期结果，不管如何用改良主义的纲领加以粉饰。
然而，改良主义纲领还是为山西取得了名闻全国的声誉。旧保甲和里甲的规模被用来推行禁止缠足、禁吸鸦片、公共治安和识字运动，取得明显效果。梁漱溟强烈批评阎锡山计划的官府色彩，却觉得它在社会改良方面颇有值得称道之处。总之，我们可以这样评价山西计划，它是一个积极行动的省政府坚决把官府权力向下推行到村级所做的努力。把它归功于米氏家族的翟城实验，大多为虚浮之词，但是，当时有一共识：密切注意县以下的政府是20世纪议程上的重要问题。①山西不是推行地方政府改革的唯一省份。另一个引人注目的努力是，“桂系”通过实施全省民团制度来加强地方政府。通过训练村镇领导人员，并把他们列入民团干部，希望把军事纪律的精神灌输给他们，以便省当局的命令能有效地传达到下层。这些首领还在“基干学校”体系里担任教师，促进识字运动，培养公共精神，和鼓励经济自足。从严格的军事观点看，民团可作为全省征兵的基础。其理想是古老的“兵民合一”思想，不仅是为了建立丰富的兵源，而且要把高度的纪律意识灌输给全体民众。这种制度在1933年开始实行，但是没能击退六年后日军的进犯。和山西制度一样，广西模式旨在通过加强省官僚政治的权力，使之渗透到乡村社会，来实现地方的管理和发展。①也有人认为省办民团能排斥有势力的“土豪劣绅”控制下的固有的地方民团。
省里的这类主动精神，往往能反映其军阀靠山们的兴趣和气质。山西制度强调保守的社会目标和道德的提高；广西则在社区建设的辞藻以外，强调尚武的民族主义。两者都赞颂地方自治，但它们的实质是官府控制。值得注意的是两者都决心使官府在组织的最低层作到有效的控制，实际上是把官僚政治扩展到它晚清的层次，也就是县以下。在这方面，山西制度尤其重要，因为它影响了1928年以后南京政府的地方制度。
① 尹仲材编：《翟城村志》（1925年；台北重印，1968年），第211页。艾恺： 《最后一位儒家学者：梁漱溟与中国关于现代性的困境》，第146页。
① 关于袁世凯的法规，见陈伯心：《中国的地方制度及其改革》，第58页以下。
② 里甲单位的演变及其与行政村的关系可见于《潞城县志》，第2卷，第7—10 页。又见《乡宁县志》，第5卷，第7页；《太谷县志》，第3章。又见萧公权： 《农业中国：19世纪的帝国控制》。
① 翟城地方的鼓吹者自然急于显示他们的创造在全国多么有影响。见《翟城村 志》，第165—231页。山西制度的全面论述见周成：《山西地方自治纲要》，载 《地方自治讲义》。关于摊款及其影响，见普拉森吉特·杜阿拉：《乡村社会中 的权力：华北农村，1900—1940年》（哈佛大学，博士学位论文，1983年）， 第326—336页。
① 邱昌渭：《广西县政》，第222—241页。《广西民团概要》。李友华：《地区与 国家：中国政治斗争中的桂系，1925—1937年》，第170—193页。
南京政府关于地方行政的早期政策
作为保证社会改造和国家统一的运动，20世纪20年代的国民党人取得政权，承担着实现孙逸仙的民主中国理想的责任。这个理想体现在《建国大纲》中，表达了他在宪政问题上成熟的观点。《建国大纲》发表在1924年，当时国民党与苏联的联盟正在积极进行，值得注意的是它反映国民党左派的观点甚少。实际上它是孙逸仙长期坚持的如何实行民众主权观点的重述与完成。
孙逸仙认为不习惯于立宪政府和政治参与的形式和观念的国家，建国必须遵循自下而上，从县到省，到中央的顺序。公民必须在国民党的监督下，根据县的模式，在“自治”的形式和实践方面接受训导。在政治发展的这个“训政”阶段，党的领导目的在于使一个省内所有的县实现“自治”，然后在省本身实现“自治”。当大多数的省份能够如此自治时，国民大会即可颁布一部以五权分立为基础的宪法。
这种从下而上的政治发展模式，无非是孙逸仙由康有为、梁启超及其门徒在20世纪头十年中，大肆宣传的“自治”理论中引伸而来的。孙逸仙显然早在1912年就信奉地方自治的思想。他认为，地方自治是一个强盛、统一的国家的当然基础。他的理论基础，不论在论调上还是在实质上，与我们讨论过的梁启超的理论基础几乎没有什么不同。至1916年，孙逸仙已经把地方自治与他的含糊但令人深刻感觉到的平民主义联系起来；为避免旧时的专制政权更迭不已（它曾是大部分中国历史的特点，而今又在民国重演），需要使民众成为政府的基础。要做到这一点，政府的机构必须从下而上地重建。国家最高层的结构就如同是房屋基础上的屋顶横梁。
然而，孙逸仙有关国家政治发展的理想实质，不能单从平民主义的自治的基础上去理解。虽然他对同时代的美国的诸如创制、复决、罢免之类进步措施的印象很深，但是，他也深信需要名流领导来训练中国民众去使用这些权利。“有识之士”是现代化的名流中最开明的人士，将引导民众走向民主。中国民众天性温顺驯服，因而是这种名流训导的极为适当的对象。①真诚希望有一个民主的中国出现，同时深信为达到这个目的需要坚定的引导，这样的混合体从一开始就浸染着孙逸仙的政治思想。国民党执政者在1928年以后巩固他们权力的过程中，发现这两种因素难以相容；在后来的年月里，这对他们来说，证明是一个难解的问题。在新的国民党政府采用孙逸仙的《建国大纲》作为指导文件的时候，这个政府在地方行政上几乎没有经验。这个理论的历史根源混乱，加上表达含糊不清，毫不奇怪，很难在中国的地方社区产生一种可行的立宪民主形式。
地方政府的官僚主义化
国民党政府对待地方行政的政策演变，表现出一种偏离孙逸仙的地方自治概念，并向着更有力的官府控制体制发展的总趋向。在这个过程中，地方名流参与社区事务管理残存的一些方面，成了反复攻击的目标。许多这样的行为发生在国民党内保守思想复苏的环境里，也发生在30年代标志国民党政府对待民政的态度的特点，即狂热追求国内治安的环境里。
1928年9月，南京政府颁布了《县组织法》的最初文本，它试图既规定地方政府的行政结构，也规定代议制的民主职能。县的行政机关本身分为两部分，一部分是在县长直接领导下的职能科，另一部分是由省政府同名的厅控制的专门局。例如，县政府的财政科有省财政厅控制的财政局与之平行。这种奇特的职权划分，实际目的是把（委托给局的）纯地方的职能与（由县政府的科处理的）省及国家的职能分开。县长不控制局长的任命，意味着地方行政相当大的部分（以及为它提供的经费）留在县长控制之外。例如，地方教育由教育局管理，教育局长直接由省教育厅任命。①县组织法也试图规定县级以下的政府单位及其在代议制政府体系中的作用。以山西为榜样（山西省长阎锡山被任命为新的南京政府内政部长），建立起一个多级行政单位体制。直接在县下的是区，自民国初期以来就是一个重要的行政次级单位。区的范围未作明确规定，根据地方条件从10个乡到50个乡不等。然而，和它的山西榜样