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一、区分“法制”与“法治”
由于我们很多年内缺乏“法治”的实践，“人治”在实际生活中是常态表现，所以，改变观念需要一个过程。“文革”结束的时候，我最早获得“法治”的理念，来自1978年11月13日第三版《人民日报》刊登的林春、李银河的文章《要大大发扬民主和加强法制》（整版）。在这篇文章里，她们讲述了“法治”的内涵，但使用却是“法制”这个概念。这说明，那时候即使先知先觉的人，对“法治”的理解也有限。英文原文是什么、它的深刻理论含义是什么，还是有些懵懵懂懂的，她们能提出这个理念，已经很了不起了。然而，最初使用的概念一旦延伸到社会，改变起来就难了，词汇概念的约定俗成，力量是很强大的。进入80年代，我们都使用了“法制”这个概念，最早带有这个概念的刊物是《民主与法制》，后来的《法制日报》，也是这个“制”字，一直到21世纪初的北京《法制晚报》。《法制晚报》创刊之前，我特别给它的母报《北京青年报》提过建议，不要再用“法制”了，应该用“法治”。但是他们最终还是用了“法制”。为什么？因为前面《民主与法制》杂志、《法制日报》都用的是“制”，到这里用“治”，他们自己也说不清楚了，这是很无奈的事情。
但是我们在理念上要知道，“法制”这个词的英文对应词是“Rule by law”，即通过法律进行统治。这里没有主体，主体是谁？是统治者。这意味着什么呢？意味着这个概念的内涵是统治者用法来为政治服务，法在这里是被动的，带有制定者任性的性质。这种状态，不是我们的目的。这种“法制”，中国早在秦始皇时期就有了，秦始皇制定了一堆法律，不都是为他的统治服务的吗？如果我们追求的是这种法制，我们不用追求，早就有了。
我们现在说是“法治”，是江泽民提到的“以法治国”的“治”字。这个“法治”的英文对应词是“Rule of law”，法是主格，即用法来治理政治，这是一种相对稳定的以法管理。我们追求的是这种目标。欧洲资产阶级在法学观上的革命，就是废除封建的“法制”，转为代议制下的“法治”。这两个概念一定要明确，虽然前面提到的报刊名称中的“法制”这样写了，但是大家在写文章的时候，一定要用“法治”，不能再用“法制”了。
“Rule of aw”这个词我们可能很难理解，因为中国历史上基本不存在这种状态，或者说，只在很小的局部范围内存在这种状态。我想了想，举个例子大家就好理解了：意大利这个国家，1946年经过全民表决，废除王权，建立共和国。意大利从1946年以后是一个共和体制，共和体制当然就要有议会、有内阁、有各个部的部长。而意大利到现在为止独立60多年，换了70多届内阁。换句话说，意大利的政府机构不到一年就要换一拨人马。按照我们中国的理解，领导人像走马灯一样换来换去，那意大利不是乱透了。但是，我们知道，意大利自1946年到现在，没有发生过全国性的动乱，社会很平稳，只有几个黑手党在那里折腾，那是个别人。为什么？因为意大利是一个法治国家。也就是说，一旦法律规定了国家制度以后，任何个人不可能对这个制度本身产生根本性的影响。总理可以换，治理国家的法律规范不能换，各个部门的部长可以换，但是常务副部长是专业人士，因为治理国家是一种专业，每个部门是一个专业。专业人士完全按照专业标准来使国家机器正常运转，不会因为换了总理、换了部长，这个国家就乱了。
我们现在正在向法治过渡，我们追求的是法治。在讲新闻法之前，我们需要把这两个词说清楚。制定新闻法的目的，是要实现就新闻领域的法治。如果不说清楚这两个词，我们没法理解什么叫“新闻法治”。
下面再说一下什么是“法”。
按照马克思主义的观点，法在总体上是有阶级性的（1），也就是说，归根结底，法是为当权者服务的。但是有一点，既然它是法，它这种形态本身，就不能完全地、赤裸裸地只体现当权者一个阶级、一个政党的私利，它必须要相当程度上代表社会整体的利益。原因是什么？马克思和恩格斯就此论证过。
法的制定者“作为统治者，与其他的个人相对立”，它表达的是统治阶级的“成熟了的共同利益”。这样，法就是“不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现”（2）。
这段话似乎有些难理解，它是什么意思呢？马克思下面这段话就说明了上面那段话：
“统治者不得不和好多种行为和好多种人打交道，而不是与孤立的行为和单个的人打交道。由此产生他们的‘法律’的不偏不倚性、铁面无私性和普遍性。”（3）
统治者为了维持自己的统治，就要对越出基本界限的人的行为进行限制。法是面对整个社会的，它要制裁的是那些超越法律规定的权限的行为。你要是不制裁这些人，整个阶级、整个政党没法维持统治。在这个意义上，法有可能代表更多人的利益。这个法越成熟，它代表的利益面可能会更广一些。在这种情况下，统治者制定的法律愈开放，条款愈明确，对统治阶级中的个人的任性（超越已经给你的权限、利益，贪得无厌）限制得也愈大，同时也有利于非统治阶级更多地享受到一定的自由权利。
法的性质就是这么一种情况。其实，我们中国制定的一切法律，都是为了巩固中国共产党的领导，巩固执政党地位的。但是，为了巩固这种地位，就必须制裁那些超越了他应该得到的权力以外的行为，你不打击他，执政党的地位就不能稳固。关于法和阶级性的矛盾的对立统一，我就这样说一下。这个问题跟法学理论有关，不说清楚会很难办，因为我们不能说法没有阶级性。法有阶级性，但是它为什么又能够尽可能地为多数人服务？因为法面对的是社会，一定要和追求正常利益以外的违法行为进行斗争。
二、世界上的两大法系
一位博士生曾经向我提了一个问题：有人说，世界大部分国家没有新闻法，为什么中国一定要制定新闻法？这个提问本身，表明不懂世界上分为两大法系，这两个法律体系分别是海洋法系（又称为英美法系、英吉利法系）、大陆法系（又称为法兰西法系、拉丁法系）。
海洋法系是从英国开始的。讲英国历史的时候我们知道，它是从半原始状态一下子进入封建状态（诺曼底公爵1066年将大陆的封建制度移植到了英国），然后进入资本主义状态，外来的因素强制英国进入了封建社会。于是，半原始状态时候的公民权利——比如说，原始公社有公民大会，公民可以自由发表意见——在英国社会作为一种权利意识被延续下来了，这种权利是不成文的，但得到公认后来英国又成为世界上的日不落帝国，到处建立殖民地，把英国这套法律体系带到了全世界。所以，在世界上形成了一套起源于英国的法系。这套法律体系的特征中国人没法理解，因为中国执行的不是这套法律体系。
海洋法系（英美法系）的特征是尊重不成文的习惯法、案例法，在广义上使用“新闻法”概念。
习惯就是法律，你违背了习惯就违背了法律。比如说，在海德公园可以自由地游行、集会、发表演说，如果你要限制大家在海德公园发表演说，你就违法。这个法在哪里？看不见摸不着，就是惯例，数百年就这样下来的。
还有就是案例法，这也是从习惯法引申出来的。某个问题本来没有法，某一个案件就这么审理了，于是，下一次审理同类案件，还按照上一个案件的原则审理，而那个案例本身就成为一种法律依据。
美国是英国的殖民地，接受了英国这种法律体系。不能说英美法系国家没有新闻法，他们有新闻法，这些新闻法有时候体现在习惯法上，有时候体现在案例法中。就新闻法而言，主要体现在案例法中。某一个案例一旦被大家公认以后，这个案例本身的文件就成为法律依据。
在这个意义上，所有英美法系的国家都有新闻法，它的表现形式不一样。这里给大家讲马克思的一段话：
“在英国，最重要的政治自由一般都是由习惯法确认的，而不是由成文法批准的；例如，出版自由就是如此。”（4）
过去英国在半原始状态的时候，公民大会是非常有权威的，人民都可以在公民大会上自由发表意见。进入封建社会以后，这个权利在世俗社会里面是公认的。英国国王要压制言论和出版自由，也得用一种比较温和的态度来压制，他（她）不能够完全取消这种言论和出版自由，否则没法维持自己的统治。所以，英国新闻史上说，英国争取出版自由经历了200年——它确实争取出版自由200年，但是英国并非完全没有出版自由，而是始终存在着，只不过受到了一些压制而已。
大陆法系是从古罗马（核心部分是意大利）开始的，它形成了这样一种理念：出现一个事情，就一定要用法律来规定它。后来，这个法系的中心慢慢地从意大利转到了法国，到了拿破仑时代，这个法系亦被称为法兰西法系。欧洲大陆各国的法律，基本上属于大陆法系。
最典型的是拿破仑法典。这种情况，使我想到了张天翼写的童话故事《大林和小林》（图7…1），下面是故事中的一段叙述：
图7…1 张天翼《大林和小林》封面
小林在树林里睡着了，迷了路。于是，被狐狸皮皮捡到了。狐狸说，你现在是我的奴隶。小林说，凭什么？我怎么是你的奴隶了？我不跟你走。狐狸说，你必须跟我走，不然的话你就违法。小林说，怎么会有这种法律呢？我们去找国王评理去。于是皮皮带着小林到了国王那里。砰—砰—砰，一敲门，国王——胡子很长，睡了半截，起来了。问：有什么事呀？小林说，我要查一查法律，有没有说，皮皮在树林里如果捡到了小林，小林就归皮皮所有？国王打开门，点起蜡烛，拿出了法律书，翻到几万几千几百几十几条，第几款第几项，上面确实写着：皮皮在树林里如果捡到了小林，小林就归皮皮所有。小林没有办法，法律是这样规定的，只好跟皮皮走吧。
这是一个童话故事，当时觉得很好玩，后来我才理解到他说的这种法律就是大陆法系的特点，当然做了扭曲和带有了讽刺意味。大陆法系就是这个样子，尽可能涵盖所有情况，不论什么问题都要能从法律上找到条文来解决这个问题。我们中国人的思维也是这样，外面出了什么方面的事情，马上报纸上就出现评论：这个事情要立个法。例如记者挨打了，就要求立个法来保护记者的权益。这就是大陆法系的思维特征。
因此，大陆法系必然要使用成文法，法律尽可能涵盖所有问题，其新闻法也必须是具体的和成文的法律。按照大陆法系的思维方式，要保护新闻自由，应该有新闻法。
凡是法治国家都有新闻法，只是法的表现形式有所差异。在英美法系，主要表现为案例法和习惯法（也有一些成文法）；在大陆法系，应该表现为具体的新闻法，而且大部分大陆法系国家都有新闻法，只有少数国家目前还没有，包括中国。
海洋法系的书中国出版了很多，《表达自由的法律保障》（5）是社科院法学所陈欣新的博士论文，这本著作是根据英国和美国的情况写的，说明表达自由的法律依据，里面案例编号非常详尽，学术性很强，如果大家感兴趣可以翻一翻。
还有一本是翻译的《大众传媒法》（图7…2），唐·R·彭伯（Don R。 Pember）著（6），从书的标题可以看到，美国是有大众传媒法的，但是你说大众传媒法在哪儿？它不能把一本完整的书给你，而是指保存在档案中的无数案例，以及少量成文法的有关条款。这本书很厚，基本上每年都要有新的修订，通过这本书，我们可以理解一下海洋法系——美国的大众传播法大体是一种什么模式，建议大家去翻一下。
图7…2 彭伯《大众传媒法》英文2007—2008年版封面
还有一本是《传播法：自由、限制与现代媒介》（图7…3），约翰·D·泽莱兹尼著（7），也是很厚的一本书，从理论上对新闻自由，以及法律对这种自由的限定进行了论证，也是海洋法系的书。
图7…3 泽莱兹尼《传播法，自由、限制与现代媒介》英文版封面
还有一本，英国萨莉·斯皮尔伯利（Sallie Spilsbury）的《媒体法》（图7…4）（8），也非常厚，介绍了英美法系传媒法的表现形