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可以将这一套实现人民主权的政治程序概括为16个字：选举代表，民主决策，权力划分，互相制约。这已经是有关西方民主政治的常识。这里概述这些常识是为了说明，这一套程序也同样可以用来实现全体人民对国有资本的所有权。在保证全体人民对国有资本的最终所有者地位上，“选举代表，民主决策”用于保证国家所有的资本最终归全体人民所有：“权力划分，互相制约”则用于保证国家对企业所使用的国有资本实施所有者代理人的权力。
而在实际上，“选举代表，民主决策”以实现人民对国有资本的所有权的过程与实现人民主权的政治程序没有什么明显的区别。因此，在“选举代表，民主决策”这一阶段的程序上，实现人民对国有资本所有权的经济程序完全可以与实现人民主权的政治程序合为一体。不过，对于有着我们中国这样的政治文化传统的国家来说，困难之处并不在于通过“权力划分，互相制约”来实施国家对企业所使用的国有资本的所有者代理人权力，而在于如何“选举代表，民主决策”以实现人民对国有资本的所有权。我们一直没有建立适当的机制来有效地解决这方面的问题。不过，这也不是在实现人民对国有资本的所有权上所特有的问题。我们在实现人民对政府的主权上也存在着同样的问题。
我们完全可以按照人民实现其对国家的主权的程序办理，来实现全体人民对国有企业的所有者权利：人民通过其选举的代表制定法律并行施对国有财产的监督管理权力，由此来体现自己是国有财产的所有者。人民选举的代表组成立法机构，它制定有关国有财产和国有企业的法律；人人都必须遵守这些法律，执行这些法律尤其是所有政府机构的责任；人民或其选出的代表直接选举政府官员，以他们作为监督和管理国有财产和国有企业的政府行政机构的最高领导，这些机构遵照人民代表制定的法律，监督营业性的国有财产经营机构的运营，按照公开、公平、公正的原则任免这些经营机构的负责人，以此代表人民行施对国有财产的所有者权利。
用“人对自己的财产更关心”来论证私营企业比国有企业更有效率，简直是文不对题。如果私营企业仅仅使用经营者自己的资金，这样的私营企业经营者当然比国有企业经营者有更强的搞好经营的动力；不仅如此，我还坚信这样的私营企业经营者也比大多数私营股份企业的经营者有更强的搞好经营的动力。可惜的是，现在的世界上有太多的需要大量使用他人资金进行经营的企业，而在任何必须由这样的企业进行经营的地方，国有企业都可能达到与私营企业同等的效率。
无庸质疑，全体人民行施自己对政府的主权，当然不如一个小镇的封建领主行施自己的主权那样简单和直接。全体人民行施自己对国有企业的所有权，也不如一个小饭馆的老板行施自己对企业的所有权那样简单和直接。但是，如果我们把“所有者虚置”视为所有者在企业经营中没有行为能力，那么除了经营者只使用自己本人的资金经营企业的极端情况之外，其它情况下都多多少少地存在着这种“所有者虚置”。因而大多数企业的“所有者虚置”问题只是一个“在什么程度上所有者虚置或不虚置”的问题。从这个角度讨论现代各国大企业的“所有者虚置”问题，只能是相对地比较它们“所有者虚置”的不同程度。
有些主张权贵私有化的人强调政府机构有多层的等级制组织，认为等级制组织内部各层级之间的效率损耗会使这样的国有财产代理制经营效率低下。说这种话的人其实根本就没有弄懂一个有效率的国有财产代理经营制度应当是什么样子。有效率的国有财产代理经营制度最多只有3个层次：一层是政府的监管机构（国有资产管理委员会应当担负这种职责），它根据法律规定，监督国有财产经营机构的运作，根据过去的经营业绩任免这种国有财产经营机构的负责人，将成功的国有企业负责人提拔为这种机构的负责人；第二层是赢利性的国有财产经营机构，其唯一使命是管理和经营国有财产使其尽可能赢利，并按照自己的经营业绩获取机构和个人的报酬；第三层就是使用国有财产的企业，特别是国有企业。
这样一套国有财产管理和经营架构也就是林毅夫、郎咸平所主张的“职业经理人受托经营”的具体形式。按中国目前的情况，要使这种经营架构有效率地运转，最重要的是防止各个管理层次上的贪污受贿。必须禁止国有财产监管机构、国有财产经营机构的任何成员和企业的任何领导收受回扣、建立自己私人的企业，这样严厉的监管正应当是国有财产监管机构的主要职责。
相对于那些由经营者提供全部经营资金的个人独资企业来说，这样3个层次的资本经营体系当然层次过多，会产生层次多所造成的效率损失；但是，相对于那种有许多股东的股份有限公司来说，这样3个层次的资本经营体系管理层次并不多：股东众多的股份有限公司起码有企业经营者和非经营者的股东两个层次，为了保证这种公司的有效经营还须加上政府的监管这一个层次。特别是在私人经济活动中缺乏诚信的国家，3个层次的国有资本经营体系效率并不比有大量股东的私营公司低。这正是新加坡、法国等国国有企业众多的原因。
为了防止发生“所有者虚置”，任何国有资本都需要这样3个层次的资本经营体系，而由经营者提供全部经营资金的个人独资企业只需要一个资本经营层次，几个人合伙或合股经营的企业只需要资本经营的两个层次。因此我们说，在只需一个人或少数几个人出资就可以经营企业的那大多数情况下，国有企业比私有制企业更容易发生“所有者虚置”。但是，正如上边所说，当企业所需资金众多，必须集中许多人的资金才足以经营一个企业时，国有企业并不一定需要比私营股份公司更多的资本经营层次，因而并不见得比私营企业更容易发生“所有者虚置”，经营效率也不见得比有大量股东的私营公司低。在个人之间的忠实和信任度低的国家，情况更是如此。
“国有企业所有者虚置”的假象
美国的一个著名的企业管理学权威曾经指出，美国的股票上市公司所有者是大批小股东，前苏联国有企业的所有者是政府，但是就所有者对企业经理行为的影响力而言，美国的大公司与前苏联的国有企业其实没有什么差别。俄罗斯私有化十多年来经济衰落的历史更证明，前苏联计划经济中的问题根本就不在企业所有制上。
必须注意，美国的这位管理学家所说的苏联国有企业的“所有者”，应当是“国家”（政府）而非“全体人民”，因为在这些美国人心目中，苏联的政府不能代表苏联的“全体人民”，因此苏联的国有企业只限于“国家所有”，但却不是“全民所有”。对中国的国有企业，美国人肯定也是如此看待：它们是“国家所有”，但并不是“全民所有”。
按照美国人的逻辑，在前苏联和东欧各国转而实行西方式的多党制政体之后，这些国家的国有企业可以说是“归全民所有”了，不过这些西方化了的政府几乎全都在致力于实行全盘的私有化。尽管如此，据我所知，许多极端反共的政治家在夺取政权后之所以一意要将国有企业私有化，不是因为什么“国有企业所有者虚置”，而是认定国有制是共产党官僚实行专制统治的基础，其内在含义是，共产党政府这个国有企业的所有者并不“虚置”。
如果就把前苏联政府看作苏联国有企业的所有者，那我们倒可以解开许多谜团。就经营行为体现所有者的要求这一点来说，苏联的大企业效率并不低于美国的大公司。这样，苏联经济在需要大企业的微观领域其实效率并不低，微观的低效率只存在于适于独资经营小企业的领域。苏联大企业利润不高甚至大批亏损并不是由于“所有者虚置”，而是因为计划经济的政府这个所有者与私人资本家不一样，它对企业经营者的要求首先是完成实物生产计划，几乎从来就没有把最大化利润作为企业经营的首要目标。至于苏联大企业也常常完不成计划，与美国大公司常常达不到股东们要求的利润指标没有什么两样。
这样我们就知道了，为什么转向私有制市场经济后大部分前苏联国家经济水平长期低于公有制计划经济下：转向私有制不可能使大企业领域中的经营效率变得更高（那会使俄罗斯的大企业比美国还有效率），私有化过程中的混乱更是只会降低企业经营的效率；再加上秩序混乱，宏观经济政策失当，俄罗斯等国的经济就只有下降一途。在俄罗斯，想靠私有化来降低“所有者虚置”的程度，由此提高企业经营的效率，纯粹是不切实际的幻想。
如果把中国政府就看作国有企业的真正所有者，我们也可以看到，中国国有企业由于管理水平普遍低于前苏联的大企业，因而比苏联大国有企业“所有者虚置”的程度高。尽管如此，在实行“放权让利”的经济改革政策之前，中国国有企业在很大程度上所有者并不虚置。
文化大革命之前国有企业管理之严格，干部工人工作积极性之高，文革之中有口皆碑，我就听工厂的许多老职工说过。当时政府这个所有者并没有要求企业把利润作为经营的首要目标，但是国有企业的利润率并不低。这说明当时中国的国有企业并不“所有者虚置”。
中国国有企业的这种严格管理被“文化大革命”冲得一团糟，各种经济效益指标大幅下降，甚至普通工人都不服从工厂领导的管理。我们今日许多人在论证“国有企业所有者虚置”时所列举的种种现象，多半都是“文化大革命”开始后出现的。可就是这种现象也并不能说明“文化大革命”中的国有企业就变得“所有者虚置”了。经济效益之所以下降，工人之所以不服从领导，是因为“文化大革命”中的国家（政府）转而奉行了毛泽东的“革命路线”，这一类的行为正是毛泽东的“政府”所要求的：那时不仅追求利润是“复辟资本主义”，连讲求其它经济效益指标也是“修正主义路线”，工人不服从领导更是“砸烂修正主义管卡压”的“革命行动”。一句话，“文化大革命”中的国有企业经济效益下滑、工人不服从领导并不证明当时的国有企业“所有者虚置”，而恰恰表明当时的国有企业所有者并不虚置，因为当时国有企业的所有者——政府要求这样。至于当时毛泽东的政府为什么要求这样，那就需要好好研究研究“毛主席的革命路线”了。
“国有企业所有者虚置”的说法，是在“文化大革命”结束之后的改革开放初期流行起来的。那时信奉此说的人多半是由于看到了当时国有企业经营上的种种弊端：管理混乱，领导不关心企业的经济效益，更不追求赢利，甚至亏损了也不在乎。但是正如上边所指出的，这些弊端的产生，首先是由于中国国有企业的管理水平本来就（与苏联相比）相对较低，更重要的是由于“文化大革命”时政府鼓励造反的政策冲击。要消除大中型国有企业中的这一类弊病，需要的首先是提高经营管理水平，其次是将国有企业的经营转向首先以利润为目标。但是在私人小业主有独资经营的悠久传统的中国，人们基于其传统经验，更容易相信“国有企业所有者虚置”的说法。
“国有企业所有者虚置”这种说法的最有害之处，首先在于它搞乱了人们的思想，使大家把经济改革的思路都放到发展私营经济甚至私有化上，其次就是抹煞了经营管理的重要性，削弱以致消除了20世纪80年代上半期加强国有企业管理的努力。这样，“国有企业所有者虚置”的说法就在客观上纵容了20世纪80年代片面对国有企业“放权让利”的改革导向，而这样一种片面的“放权让利”才在国有企业中造成了真正的“所有者虚置”。
在所有者不直接从事经营的任何现代企业中，企业的所有者为了不被“虚置”，都会采取一系列措施以促使经营者努力为自己工作：他们要求财务和会计系统有相对的独立性，以遏止经营者贪污和挪用资金；他们以能否赢利为标准来任免企业经营者，同时给经营者以适当报酬以激励其努力赢利；他们一般都禁止经营者同时经营自己的独立企业，禁止收取个人回扣，对各种在职消费严加控制，以尽可能减少管理腐败行为；他们